卢玮 上海政法学院经济法学院副教授、法学博士
“民以食为天”，这句中国老百姓最熟悉的话，是中国传统饮食文化的体现。对于老百姓而言，“食”乃天大的事。随着社会经济、食品科技发展以及人们对生命健康权越来越重视，老百姓对这句话的理解和需求逐渐从“吃什么”转变为“怎么吃才安全”。尤其是食源性疾病疫情发生之后，人们越来越关注食品安全问题。此次新型冠状病毒肺炎疫情也可以从这个角度思考其防控和法律应对之策。
一、新型冠状病毒肺炎疫情引发的两个法律问题
从法律视角，此次起源于武汉某海鲜市场的新型冠状病毒肺炎疫情，引发我们对两个问题的思考：一是什么可以吃？即法律允许我们吃什么？二是如何吃才安全？即法律怎么保障食品安全？
第一个问题是当前社会各界关注度较高的话题，医学界、法学界都已经有呼吁，要求立法管住我们的“嘴”。各界迅速而广泛达成的一个共识，就是要求立法禁止食用野生动物，以及根绝野生动物交易和消费行为。
第二个问题则延伸至对当前我国食物安全的思考。《食品安全法》是我国保障食品安全的基本法律。该法于2009年正式实施，并经2015年和2018年两次修改，基本构建了一套能够较为充分保障我国食品安全的规范化、体系化、现代化的法律体系。但是，为什么这部以保障“食安”为宗旨的法律，面对此次根源于“食不安”的肺炎疫情却显得如此沉默?是什么阻却《食品安全法》参与疫情的有效防控和规制？其中一个重要原因就在于 “食品”和“食物”的一字之差。正是这一“品”一“物”的差别，使得生活中许多看上去应该属于食品安全问题，法律实施过程中却无法适用《食品安全法》。从法律角度而言，食物和食品是两个完全不同的概念。法律概念上的食品是主要指生产、加工制作而成用以食用的物品。而食物并不是法律概念，通常是指可以食用的物品，主要包含植物类和动物类，其中动物类食物主要是人工饲养的禽类和畜类（《农产品质量法》中将其归为初级农产品），以及一部分野生动物。《食品安全法》规制的是“食品”，当然这里的食品也包括动物制品，但是引起此次肺炎疫情的涉嫌元凶却是野生动物，依据我国现行法律规定，野生动物既非《食品安全法》保护的“食品”，亦非《农产品质量法》保护的初级农产品。
二、现有相关法律的主要内容及反思
1. 《中华人民共和国野生动物保护法》（2018年修订）
相关要点：（1）立法宗旨：保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡。（2）作为食品的禁止：禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品；禁止使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品；禁止食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。（3）与食品禁止相关的法律责任：由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工责令停止违法行为，没收野生动物及其制品和违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
反思：《野生动物保护法》明确了立法目的在于保护野生动物，实现维护生物多样性和生态平衡。虽然对以某些野生动物及其制成品为食品的行为有所规定，但是并没有完全禁止以野生动物及其制品为食物。不禁止就是一种默许，而这种默许，是滋生食用野生动物欲望的温床。
2. 《中华人民共和国食品安全法》（2018年修订）
相关要点：（1）立法宗旨：为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。（2）法律调整范围：食品生产、加工、销售、餐饮；食品添加剂、生产设备的生产经营；贮存和运输。不包括初级农产品。（3）肉类食品的禁止行为：禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品；未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品。
反思：2018年修订的《食品安全法》法律内容、体系都更加科学，基本实现了当前我国食品安全问题相关的制度的全覆盖。但是这部法律在此次疫情预警、防控和事后处理过程中并未有明显发挥作用，非常可惜。究其根源，在于活禽活畜类动物食用问题并未纳入《食品安全法》规制，属于客体对象不适格。
3.《中华人民共和国动物防疫法》（2015年修订）
相关要点：（1）本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。本法所称动物产品，是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。本法所称动物疫病，是指动物传染病、寄生虫病。本法所称动物防疫，是指动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫。（2）禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；疫区内易感染的；依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；染疫或者疑似染疫的；病死或者死因不明的；其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的。
反思：我国的《动物防疫法》主要是针对家畜家禽和人工饲养以及合法捕获的动物。尤其是合法捕获的动物，这里可以推定为包括非珍稀类的野生动物。尽管该法案针对动物产品的生产、经营等进行了详细规定，但是这里的“动物”含义以及禁止性行为的范围已经决定了，对于人食用携带病菌的野生动物引起的公共健康和食品安全疫情，这部法律并没有提供足够的保障。
4. 《中华人民共和国农产品质量安全法》（2006年）
相关要点：（1）立法宗旨：为保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展。（2）农产品范围：包括来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。（3）质量安全含义：指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。（4）动物类农产品规制：农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录，如实记载动物疫病发生和防治情况，以及屠宰或者捕捞的日期；依法需要实施检疫的动植物及其产品，应当附具检疫合格标志、检疫合格证明。
反思：《农产品质量安全法》农产品范围虽然包括作为初级农产品的动物及其产品，但是这里的动物是来源农业，而不包括野生动物。此外，该法对于来源于农业的动物及其产品的具体规制较为笼统和简单，仅占整部法律的5%左右。
三、完善食品安全法律体系的建议
前文对我国相关野生动物、动物及其制品的现行法律体系进行了一些简单的梳理，结合新型冠状病毒肺炎疫情的防控情况，提出以下几点想法：
1. 统一现行法律体系，在相关法律中增加“禁止食用野生动物”条款。很多证据说明，无论是2003年的SARS病毒疫情，还是这个春节肆虐全国的新型冠状病毒肺炎疫情，以及非洲埃博拉病毒等，都与野生动物有关。可见，阻断野生动物与人的接触是防控病毒疫情非常有效的手段。而我国相关法律制度对野生动物的饲养、屠宰、贩卖，尤其是食用等行为缺乏明确具体的规制。食品安全和公共健康问题，实质上都是人的行为问题，要么是积极作为要么是消极不作为，法律对野生动物食用等问题的规制缺失，某种意义上讲也是一种不作为，而这种不作为带来的严重后果又是我们不可承受之痛。因此，《野生动物保护法》《动物防疫法》等相关法律应尽快明确禁止食用野生动物及其相关行为，堵住这个法律漏洞，保障社会公共健康和安全。
2. 立法禁止以食用为目的的禽类畜类活物交易市场。实现食物到食品的转换，将相关行为纳入食品安全法规制。这是从根源上切断“病从口入”的重要环节。从市场交易、市场监管和立法规制角度而言，关闭活禽交易市场并不是难事。世界上很多国家，例如美国等发达国家都有此先例，消费者接触到的肉类制品、海鲜、河鲜食品都采取冷鲜保存方式，从而大概率阻断动物身上携带的病菌病毒直接传染给人类。这个措施面对的最大的难题不是法律和食品工艺，而是消费者。我们一定要改变对于肉类新鲜食材的传统认知。有科学研究不断证明，野生动物或者自己宰杀的动物并不比超市购买的冷鲜肉类制品更加美味。而且，相对于美味而言，安全岂不是更为重要？更何况，肉类制品的质量完全能够通过提高食品工艺、保鲜、仓储、运输的质量和效率来实现。我国现行的食品安全法律体系（包括《动物防疫法》《食品安全法》）也可以对动物检疫、食品安全标准、监管程序、生产加工记录检查等环节予以完善，并对监管机构及其权责进行法律体系上的协调和统一。还可以借鉴发达国家的屠宰认证标准制度，将农场的禽畜类动物的屠宰和初级加工交由市场监管机构认证的屠宰场所进行集中屠宰和初级加工。
3.《食品安全法》可考虑引入“食品恐怖主义防控”条款。当然，无论是此次新型冠状病毒肺炎，还是当年的SARS病毒疫情，到目前为止并没有充分证据显示是生物恐怖主义破坏。但是显然，我们需要对此保持一定警惕性。作为保障食品安全以及从食品安全角度确保公共安全的法律，我们的《食品安全法》需要有更多的前瞻性。美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，于2002年通过了《公共健康安全和生物恐怖主义预防法》，以提高美国政府预防、准备和应对可能威胁美国农业的生物恐怖主义和其他公共卫生紧急情况的能力。主要针对短期内能够迅速严重威胁整个国家公共健康安全的情形，通过四大机制来维护美国食品安全——吓阻故意犯罪者、预先通知经营者潜在威胁、有效布置人力资源、预报通知及注册可迅速辨认和查找。世界卫生组织也曾说过，以恐怖主义为目的恶意污染食品是一种现实和当前的威胁。预防是应对食品恐怖主义的第一道防线，预防管理可以建立在正常的食品安全体系之上。无论是无意还是故意，食源性疾病疫情爆发都可以由同一个系统管理，健全完善现有食品安全法律体系和实施基于危险性评估的合理安全措施，都是预防的关键。