要目
一、行政规范性文件说明理由是制定主体的义务
二、行政规范性文件说明理由旨在说明制定依据
三、行政规范性文件说明理由以法定主体为对象
四、行政规范性文件说明理由要取信于行政相对人
行政规范性文件在行政法治体系中有着非常重要的地位，由于行政规范性文件制定主体的多元化，再加之行政规范性文件在调控行政关系中的具体性和灵活性等原因，使得行政规范性文件有泛化的趋势，甚至滥制定、乱制定的状况也并不鲜见。正因为如此，近一段时间来行政规范性文件及其制定问题引起了学界和实务部门的普遍关注，如学者们提出了行政规范性文件统一立法的问题，提出了行政规范性文件制定主体资格限缩的问题，提出了行政规范性文件制定程序严格化的问题等。针对这些问题，学者们也构思了一些规制行政规范性文件的有效制度，如动议制度、专家论证制度、听证制度、备案审查制度等。
而笔者认为，行政规范性文件制定过程中的说明理由制度同样不可或缺。在一些地方制定的行政规范性文件管理规定中已经有了说明理由制度的雏形，如《广东省行政规范性文件管理规定》第13条规定：“起草单位应当对规范性文件制定的必要性、可行性、合法性进行论证，并对拟规定行政措施的预期效果和影响进行评估。论证与评估情况和结论应当在起草说明中载明。”尽管说明理由制度已有相关规定，但尚未形成机制。为了更好的规制行政规范性文件的制定，应当构建完善的行政规范性文件说明理由制度，笔者虎扑足球该制度的构建试作如下思考。
一、行政规范性文件说明理由是制定主体的义务
行政规范性文件的制定主体不同于规章以上行政法文件的制定主体，主要区别在于规章以上行政法文件的制定主体通过《立法法》作了严格限缩，而行政规范性文件的制定主体则没有相应的限缩，凡具有行政主体资格的行政机关或者法律法规授权的组织都能够制定行政规范性文件。这种制定主体的多元化必然使行政规范性文件的制定存在一定的风险，为了防范这样的风险应当要求任何一个制定主体在制定任何一个行政规范性文件时说明制定该规范性文件的理由。如果说制定行政规范性文件是行政主体的权力的话，那么说明理由则是该权力所派生出来的义务，作为一种义务它就具有法律属性，它就不是一个可有可无的问题，而是一个必须为之的问题。深而论之，行政规范性文件制定中的说明理由，行政主体不可以有说明与不说明的双向选择，只能够依据相关规定一五一十地说明制定该规范性文件的理由。
二、行政规范性文件说明理由旨在说明制定依据
制定行政规范性文件是一个抽象行政行为，在行政法治中尤其在行政程序法中通常都设置了行政行为说明理由的制度，当然行政行为说明理由是根据行政行为的类型和状况而作出不同处理的。行政行为说明理由究竟要说明什么样的理由，或者说行政行为说明理由究竟包括什么样的合理内涵在学界认知不一，在不同国家的行政程序法中也有不同的规定。在笔者看来，行政规范性文件制定中的说明理由主要是说明该规范性文件制定的依据，作为制定依据有两层含义，一是事实依据，另一是法律依据。
前者是指制定一个规范性文件有没有制定该规范性文件的客观的行政管理事态的存在，行政主体在履行行政管理职能时是否有新的行政管理关系出现，而这种新的行政管理关系也需要新的规则予以调整和规范。这个事实依据决定着该规范性文件制定的必要性和可行性，如果该规范性文件所调整的行政事态，所处理的行政管理关系并不存在或者已经被上位法所调整，那么制定该行政规范性文件就是多余的。行政主体必须对制定该规范性文件的事实依据、客观现实性、立法技术上的必要性作出说明。就后者而论，重在说明制定主体是否有制定该行政规范性文件的职权，该职权是否得到了政府组织法的认可，该职权是否有上位法的授权，该职权是否存在合法性和合理性。
无论事实依据还是法律依据都足以构成行政行为说明理由的实质性内容，在行政规范性文件制定的实践中并非所有的行政规范性文件都有客观存在的事实依据，都有正当的法律依据。在说明理由制度尚未构建的情形下，行政主体可能面对的既定事实是模糊的，所依据的上位法是抽象的，而这都会导致行政规范性文件制度的实体不当或者程序越权。
三、行政规范性文件说明理由以法定主体为对象
行政规范性文件的制定涉及到内部和外部两个方面的行政法关系。行政规范性文件是行政主体行使职权的重要形式之一，它所涉及的内容主要是管理客体或者行政相对人，这便使得行政规范性文件一旦制定就会形成复杂的外部行政法关系。而行政规范性文件的制定则是在行政系统内部进行运作的，制定行政规范性文件的主体通常都是直接履行行政职能的主体，在它们之上还有其他行政主体或者履行国家监督职能的其他机关。
那么行政规范性文件中的说明理由究竟是说给谁的呢？笔者认为，尽管行政规范性文件涉及到的常常是行政相对人的权利和义务，但说明理由的行为对象首先是法定的国家机关，法定的法律主体。如其要对上级行政机关说明制定某一行政规范性文件的理由，而且这些理由要能够得到上级行政机关的接受和认可。有些行政规范性文件在备案过程中可能会受到备案机关的质疑，在这种情况下制定该行政规范性文件的主体便有义务向备案主体作出说明。
行政规范性文件制定中的说明理由与行政行为中的说明理由的一个重大区别就在于此，因为在具体行政行为中行政主体的说明理由主要是说给行政相对人，就是要让行政相对人理解该行政行为，认知该行政行为，进而接受该行政行为。而行政规范性文件制定中说明理由的对象首先在行政机关内部或者其他国家机关，这也是上级行政机关或备案机关对行政规范性文件进行监控的重要手段。当然，有些行政规范性文件引起了行政相对人、第三人和社会公众的普遍关注，在这种情形下制定主体说明理由的重点对象则从内部转向了外部，就是要重点向行政相对人、第三人和社会公众予以说明。此种以外部主体为对象的说明理由大多是以该行政规范性文件有争议为前提的。
四、行政规范性文件说明理由要取信于行政相对人
我国诸多地方制定了调整行政规范性文件的行政法文件，如上海市就制定了《上海市行政规范性文件管理规定》，广东省制定了《广东省行政规范性文件管理规定》，天津市也制定了《天津市行政规范性文件管理规定》。在各地制定的规范行政规范性文件的行政法规范中，都对行政规范性文件限缩公民权利作了严格规定，如《上海市行政规范性文件管理规定》第12条规定：“禁止规范性文件规定下列内容：（一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；（二）增设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；（三）增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明等内容；（四）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、劳动权等基本权利……”该规定表明行政规范性文件与规章以上行政法文件相比，在对行政相对人权益的规制上是有严格限定的。尤其在行政主体对行政相对人采取的敏感行为上都选择了较为严格的限制条件，如行政规范性文件不能设定行政处罚，不能设定行政强制，不能设定行政许可，不能增加社会公众的负担等。
这些限缩具有鲜明的法治价值，但是在行政规范性文件文件制定中有相当一部分行政规范性文件都存在为行政相对人设定义务的情形。事实上，如果行政规范性文件不能为行政相对人设定义务，而只能对行政相对人规定相应的权利保障，行政主体便会失去制定行政规范性文件的冲动。因此我们必须面对现实，必须面对行政主体履行行政管理职能并设定义务的实际状况，要求制定主体说明制定行政规范性文件的理由。就是要让该行政规范性文件能够取信于行政相对人，取信于第三人，取信于其他社会公众，这是行政规范性说明理由的核心要义。我们的依法治国是以人民为中心的依法治国，我们的行政法治也是以人民为中心的行政法治，体现在行政法治中就是行政主体对行政相对人、第三人和其他社会公众的权利以及权益的维护，取信于行政相对人等。
（关保英，上海市人民政府参事，上海政法学院教授、博士生导师）